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强化人民银行经理国库的现实选择
《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》删除了现行《预算法》中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容,引发 了外界的诸多讨论和猜测。笔者认为,“经理国库”是《中国人民银行法》赋予中国人民银行的神圣职责,是《国家金库条例》及其实施细则作出的制度安排;三十 多年来,央行国库的成功实践表明,人民银行经理国库具有独特优势,是符合我国国情的理性抉择。笔者同时认为,为适应政府职能转变趋势,建立健全公共财政体 系,人民银行经理国库不仅应该长期坚持,还应该在今后的长期实践中不断改进和强化。

  央行国库作为政府的“出纳”,其重要的职能和功能就是确保监督财政部门作为政府的“会计”,把预算资金用到该用的地方,准确无误地支付到由人大批准的 政府财政预算所规定的地方,这是确保政府体制运行正常的一项基本制度安排。实际上,为提高国库资金使用效率,减少国库资金收缴和拨付环节,我国从中央到地 方开展了国库集中收付制度改革,采取国库单一账户体系的做法,财政专户作为一种过渡性措施保留下来。

  长期以来,对于国库资金的管理,财政和央行相互配合,既有分工,又有制约。从财务角度来说,财政是会计,央行国库就是出纳,会计和出纳的职责应当是相 互独立的;从内控的角度来看,财政部门和央行国库的职责应当符合基本的不相容职责分离的要求。即使央行国库的职责仅限于传统意义上的“公款收支的出纳机 关”,也应当保持对财政的独立性,内控要求会计与出纳的分离控制,这是基本常识。实践证明,央行国库经理制也是十分有效的。据不完全统计,仅2006年至 2010年,央行的各级国库就堵住违规业务114万笔,涉及金额达到了4441亿元。试想,如将目前的央行国库经理制改为代理制,这就意味着国库的会计职 能和出纳职能将全部集中于财政部门一身,对国库资金的监督制约机制势必形同虚设。研究表明,经合组织成员国对于国家国库管理,都在中央银行开立单一账户, 都实行了支出管理和决策者与支出的办理者的绝对分离的模式。我国央行经理国库体制已被三十多年的实践证明是有成效的,适应我国国情,应当继续坚持。

  根据《中国人民银行法》的规定,在国务院的领导下依法独立制定和执行货币政策,是法律赋予中国人民银行的职能。众所周知,央行是根据国家宏观经济的需 要,通过“三大法宝”调节货币供应总量,来达到传导货币政策的目标。但是,在国库代理制下,通过财政部门自设10多万个财政专户,数万亿元的财政资金可能 流到商业银行,在货币供给的乘数机制作用下,增加货币供给。这样一来,央行将失去与财政部门的对等协调和紧密配合的基础,导致央行货币政策操作从过去的对 冲外汇占款,转向未来不得不对冲国库资金的尴尬局面。而这种国库资金管理和货币政策操作所产生的冲突,还可能给市场带来混乱的信号。而且,财政资金的投放 与基础货币有密切关系,从而影响金融市场流动性的松紧,实际上关系到宏观调控的全局问题。

  数十年来,人民银行为履行经理国库职能,已经建立和完善了一整套技术支持系统,培养了一批国库经理的专业人才,为高效安全完成国库经理工作奠定了比较 坚实的物质和人才基础。经过数十年的实践探索,人民银行经理和监督国库体制已经积累了非常宝贵的经验,监督成效显著,初步走出了一条具有中国特色的国库经 理和监督之路。国库信息化建设取得了长足发展,国库电子化建设进入全面推进阶段。人民银行的国库信息处理系统(财政、税务、国库、海关、银行横向联网系 统)全国投入运行;国库会计集中核算系统2009年上线运行;人民银行国库2006年全部直接加入大、小额支付系统,业务核算系统与清算系统联通互动,实 现预算收入直达目的国库、预算支出直达收款人账户,为服务各级政府顺利完成预算收支计划提供了有力的支撑。(来源:金融时报)

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