近年以来，原农村信用合作联社更名为农村合作银行，其内部机构与职责也进行了改革，清理陈欠贷款正在紧锣密鼓地进行当中，其中通过诉讼清理陈欠贷款的已呈显著上升之势。笔者通过在苏北某基层法院抽样调查，在177件提起诉讼的案件当中，发现当前农村小额信用贷款发放中存在操作不规范、借贷还贷、骗贷赖账等现象比较突出，造成贷款回收的难度加大，一定程度上影响了社会主义新农村建设和国家金融安全，应予高度重视。　

一、  我国农村小额贷款发展的基本概况

在20世纪70年代中后期的孟加拉国开始小额信贷扶贫试验，现已经成为国际上小额信贷的主要模式之一。我国根据这种GB模式开始进行农村小额贷款的试点。目前，全国农村信用社已为6087万农户建立经济档案，有3276万农户评为信用农户，有37319个行政村评为信用村，有1560个乡镇评为信用乡镇。（合作金融机构监管司，农村信用社农户小额信用贷款报告）人民银行加大了安排支农再贷款额度，在支农再贷款的支持和引导下，农户小额信用贷款投入持续增加，解决了农户求贷难、金融机构放款难问确实为“三农”发展发挥了积极的促进作用。

二、农村涉诉小额贷款的抽样调查情况

抽样调查的是近三年来的案件，涉及农村合作银行有10余家支行，177案件中，调解撤诉结案的70%以上（均为约期还款），其中主动履行的30%，判决案件当中有约35%以上的是因被告去向不明，最终公告后以缺席判决的形式结案的。这些案件在执行阶段，仅有不到32%的被执行人自动履行还贷义务。

三、诉讼成因

贷款方的原因及表现

受理的农合银行案件均为个人信用贷款，担保方式也均为保证担保，贷款数额1000元到几万元不等，借款人一般为本地村民，期限不超过一年。

此类贷款有一部分在发放过程中即存在隐患，究其主要原因有：贷款调查不到位,农村信用基础较差。原农村信用联社属集体性质，从业人员来之各种渠道，一般没有受过专门的培训，有的信贷员综合素质和业务素质已不能胜任其放贷工作。对合同法、担保法等法律知之不多，责任心不强，对当前市场经济的形势认识不清，凭经验放贷，不懂得风险防范；其次贷款审查层层把关不严，各农村支行（原乡镇信用社）经营本地区的存储贷款，一个支行一般有一名或几名负责调查放贷的信贷员，支行行长负责审批，报总行备案。许多支行的信贷员和支行行长是本乡镇人，借款人和信贷员沟通方便，逐级审批制度并不能真正做到严格规范、按章行事，往往出于个人感情，过分相信借款人，对市场风险没有足够的认识，有意无意地规避贷款制度，使借款人获得违规贷款。事实证明，小额农贷管理办法存在局限性。

借款人及担保人的原因及表现

1、“垒大户”现象较为突出。因个人信用贷款数额有限，一些农民便以自己、亲戚朋友或邻里名义申请贷款，归其一人使用（即“垒大户”）。信贷员明知实情，但只要形式合乎规定，仍听之任之，有的还帮助促成。贷款到期后，名义上的借款人不可能替其还贷，而真正的贷款使用人很多无法及时还贷，借款人和实际使用人之间产生矛盾，而法院只能判决立据人还钱。此类情况比较普遍。有的借款人利用他人名义，甚至虚列借款担保人，贷款累计达几十万元。贷款到期后不能还款，便与信贷员商量立贷还贷，几年下来欠支行多达200余万元到期贷款。据承办法官调查当地村民，借款人和信贷员关系密切，如信贷员葛某家中小孩过生日，出礼最多、最重的就是立贷借款人，社会反响强烈，令人怀疑存在非法利益关系，经群众举报，结合法院在办案中所发现的线索，借款人和信贷员均已被司法机关立案查处，其中三名借款人因涉嫌诈骗追究刑事责任、两名信贷员因涉嫌在违规发放贷款受取贿赂而被追究刑事责任，其中最重的被判处8年有期徒刑，另有多名农合银行的工作人员受到内部处分。

2、借款人互相担保，连环担保。如果其中有一个人没能按时还贷或没有偿还能力了，其他有偿还能力的借款人担心吃亏也不愿意还贷，不仅影响其他的贷款安全，而且容易形成恶性循环。其中多个案件借款人互相借款担保，开庭时都向法院要求合并处理。但到期后，借款人均没有还款，究其原因，就是因为其中一人的3万元借款没有能力清偿，其他借款人也都不愿意还贷，这些案件审结后均只能依靠强制执行追贷款。

3、借贷还贷，借新还旧现象比较严重。因贷款期限较短，农合银行也默认可以立贷还贷，法律也不禁止，所以诉讼案件中有相当一部分是立据还贷（占73%以上）。因为支行每年要考核贷款质量，并且和支行及信贷员的收入奖金挂钩，所以信贷员将立贷还贷作为延长贷款期限的“正常手段”，往往导致的后果就是陈账不还，新账又添，本息累加产生“滚雪团”效应，越滚越大，而借款人早已丧失偿还能力，最终形成实际上的坏账、烂账，只好付诸法律来解决。

4、骗保现象屡见不鲜。因为上述案件借款人和担保人均是普通村民，文化水平、法律意识比较低，更缺乏一定的社会阅历，还有的甚至认为人家找自己担保是看得起自己，在没有弄明白意思、更不知道后果的情况下即签名捺印成为担保人。特别是在立贷还贷中，原贷款担保人外出或不愿担保了，借款人无力还款，信贷员因为担心贷款逾期影响考核，有时就只好采取一些不正当的手段来蒙混过关。法院审理的立贷还贷案就有很典型的例子：贷款到期了，借款人没有钱还，原担保人外出了，立贷还贷还需要担保人签字，借款人便找到一个六十多岁不识字且身患癌症、家庭经济非常困难的邻居说：借银行2000块钱，请你签个字证明一下，和你没有关系的，信贷员也一起证明没有关系的。邻居说我不识字，借款人便拿握着邻居的手写签名，担保人的印章也是借款人刻了盖上的。开庭时担保人亲属发现上当后十分气愤，和借款人及信贷员纠缠吵骂不休，并因此形成信访。还有一些农村干部，所在村的村民想申请贷款，因为村干部经济条件比较好，信贷员都让借款人找村干部担保，村干部或是出于为村民致富做实事的初衷，或是碍于情面，都爽快签名担保，最终陷入骗保圈套。

涉诉的其他原因及表现

1、农民的贷款观念陈旧，不懂法。虽然我国实行市场经济好多年了，人们的法律意识提高较快，但在农村一些地区仍然有一些的借款人不懂法，信用程度差。很多农民还错误地认为贷款和扶贫救济款差不多，对贷款的利用率和偿还率低，借款一、两千块钱却还拖欠不还，认为反正是国家的钱，能赖则赖。等到进入诉讼程序，才知道不但要还本还要付息、付诉讼费用，而且还影响自己个人以后的借款信用。在我们的调查中，有一家法院集中处理了一个支行的一批5000元以下的小案件，有的连区区1000元都不愿还，有的为2000元、3000元故意缺席庭审，到法院执行时就“下落不明”。

 2、农民还贷能力低，也是造成银行贷款安全性低的重要因素。一是农业利润不稳定，农户经营的小规模经济造成农民收入低；二是农民负担沉重。随着形势和政策的变化，农民负担以新的形式出现。表现为：一是农业税虽然被取消，但其他收费渠道依然存在，农业排灌、修路建桥、农用车管理、生猪屠宰、农民建房等都可以是乡村两级乱集资、乱摊派、乱收费的源头，以及“上有政策下有对策”中出现的新的收费项目和形式极成为农民新的负担。三是化肥、农药、种子及其他农业生产资料的提价。四是教育产业化、医疗商业化，使加剧了农民的经济困难。四是农业风险大，一是自然风险。长期以来，种植业是我国农民收入的最主要的经济收入来源，农民人均收入中有43%来自种植业。种植业对土地、气候等外部条件具有很强的依赖性，农村农业基础设施、交通设施落后，农业靠天吃饭的现象还很严重；二是市场风险。由于信息不对称，农民素质低，农民对市场的认识不足，农产品价格波动大，农业收益不稳定。

 3、农业小额贷款期限和额度不合理。农作物生长周期长，资金回笼慢，随着农村经济的发展，农村出现的养殖业、经济作物种植业、非农产业的资金利用周期和使用额度各异。《中国农业银行“小额贷款”扶贫到户贷款管理办法》、《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》和《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》均将贷款期限界定为“一般不超过1年”，执行中有不少为半年，极易导致农民无法及时还贷而引发诉讼。

4、贷款抵押制度存在较大缺陷。（1）、贷款抵押资产评估登记涉及部门较多、手续繁杂，评估定价失真。（2）、办理评估登记部门收费较高，甚至存在滥收费的现象。（3）、行政收费部门和中介机构资产评估登记时效期较短，与信用社贷款期限相差甚远，存在重复办理评估登记收费等问题。（4）、对抵押物监管不力，债权人不知晓或未经债权人同意擅自处理抵押物的现象时有发生。（5）、抵押财产未参与保险公司保险，银行抵贷资产隐藏着较大风险。

四、降低农村贷款风险、减少涉诉纠纷的对策建议

一、加强信贷人员的教育培训。通过对信贷人员的政治思想教育和业务培训，增强其责任心和事业心，提高业务素质和专业技能，使其熟练掌握相关的规章制度和管理办法，增强掌控风险的能力。

二、严格贷款发放管理。加强信贷管理，加大对违规违纪行为惩处力度，促使信贷人员依法依规发放和管理贷款，真正做到“包放、包收、包效益”。同时，将信贷管理纳入岗位考核，与效益工资挂钩，充分调动信贷管理人员的积极性。

三、开展信贷回访工作。一是检查贷款质量，看有无骗保、冒名等违规贷款，以便于及时发现问题，堵塞漏洞，防范案件发生；二是全面了解农户的真实情况，掌握客户需求和对服务的满意度，以便于改进支农服务，稳固占领农村市场。

四、实行信贷员包片工作轮换、移交制度。信贷员管辖的贷款户较多，业务发生频繁，包片时间过长，容易利用人熟、地熟优势，掩盖风险贷款。实行信贷员包片工作轮换制度，一是可使信贷人员不敢轻易发放违规贷款，从而达到抑制信贷人员道德风险的作用。二是通过轮换、移交使信贷员违规操作信贷业务的具体情况暴露无遗，农村合作银行可集中精力查处。三是可以防止信贷人员经管责任划分不清的问题，促使接管的信贷人员较快地开展工作。

五、对支行行长（或原信用社主任）实行问责制。对交流的支行行长，过渡期两个月，过渡期间为负责人，对交流前的信用社正常贷款审核认定，未造成信贷风险，符合调离条件的，由银行人力资源部、信贷业务部对其办理正式交接手续；对因贷款造成风险免职的支行行长（或原信用社主任），实行“三不政策”：不聘用、不调动、不交流，就地承担化解风险的责任，确保贷款安全。

六、加大贷款追缴力度。完善农户信用档案，对拒不还款的赖帐户、钉子户、“垒大户”的借款人、骗保的借款人可以实行停放新贷款的信贷制裁、加罚息的经济制裁和依法起诉的法律制裁，促使其及时还贷。同时，可以通过报纸、电视等媒体公开曝光其不诚信行为，以形成守信光荣、赖帐可耻的舆论氛围和法治环境。